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养老产业PPP:困境与出路

发布日期:2018-06-09   浏览次数:603244

在老龄化程度日益加深的背景下,引入PPP模式为养老产业可持续发展提供了新的机遇。

5月24日,山东省老年人口信息及老龄事业发展报告发布。报告指出,2017年我省已进入中度老龄化社会,老年人口全国居首。在老龄化趋势增强、养老压力日益加大的背景下,养老产业PPP(政府和社会资本合作)项目能够促进政府职能转变,使政府由承担者转变为合约方和监管者,减轻财政负担,发挥社会资本优势,为我国养老服务业提供多层次、多样化的高水平服务。然而,当下的许多养老产业PPP项目并不完善。日前,财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》,要求进一步加强PPP示范项目规范管理,并对部分项目调出示范、退库、整改,其中涉及到8个养老项目,涉及投资达66亿6506万元。这些养老产业PPP项目,普遍存在如下几种问题:

项目前期规划不合理、后期监管不到位。目前,与养老产业相关的基础医疗设施、专业人才队伍、政府数据信息等资源没有得到充分利用,对一定区域内多方参与主体的基本情况了解不充分,大部分地区未能针对不同区域发展水平、不同需求提出养老产业PPP项目具体实施规范和细则。在已经执行的项目中,医养结合型项目主要集中在大中城市,而公寓型或生态养老型项目多集中在小城镇。然而,小城镇居民和农民的消费能力有限,对高端养老公寓和养老生态园消费能力不足;大中城市医疗资源较为充足、居民就医便利,医养结合型养老服务效果不明显。同时,在养老产业PPP项目运作过程中,一些地方过于强调社会价值,重建设轻监管,对项目运作过程中的定价、询问、服务、评估等环节监管不足,导致一些养老产业PPP项目成为套取财政资金和社会资本圈钱的手段。

养老服务业需求与社会资本投资偏好不匹配。现阶段,我国养老服务市场的最大需求,是能够获得优质完善的居家社区养老服务的基本保障类和中端类养老产业PPP项目,这些项目可以使绝大多数老人得到更贴心、更周到的服务。而社会资本的投资方向,则侧重于医养结合、老年公寓、生态养老院等高端养老项目,次重点则是综合服务、福利中心、康复中心等,而居家社区的投资比重最小,造成中低端需求与高端服务供给不平衡,同时也使企业自身面临供需失衡引起的建设风险和经营风险,不利于养老服务业的可持续发展。

福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理。福利型、非营利型养老机构都具有收费低的天然优势。相对而言,运用PPP模式引入社会资本参与的营利型养老机构的收费较高。一些地方在推行“公建民营”养老PPP项目时,未对区域内老年人的养老需求、消费能力,以及福利型、非营利型、营利型不同属性的养老机构市场供应缺口进行详细调研,缺乏对不同地区发展水平和老年人观念及地方习俗的了解,导致政策制定时缺少针对性和合理规划,出现政策“水土不服”的现象,造成福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理,不同属性的养老机构未能突出各自优势、协调发展、互为补充。

社会资本承担的责任和利益不对称。从当前政策看,“养老服务的事业要引领养老服务的产业,养老服务的福利化高于商业盈利化,公益性高于有偿性”,而公益性和经营性养老服务机构尚没有具体明确、统一的划分标准。“合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界”,却未说明“边界”的具体标准和指向,优惠政策是更多支持PPP项目中的基本服务还是有偿服务难以分清。养老产业PPP项目优惠政策的不清晰、不完善,容易导致政府和社会资本之间责任与利益的纷争。在利益分享、继续投入、风险分担、经济补偿等方面,政府与社会资本都希望对方承担更多责任,减轻自己的风险。现阶段,我国仍以公益型养老引领养老服务业发展,这种客观环境与尚不完善的养老产业PPP项目优惠政策,导致了社会资本承担的责任和利益不对称,从而影响了资源合理配置和社会资本的经济效益。

引入PPP模式为养老产业可持续发展提供了新的机遇,因此仍需鼓励其进一步向纵深发展。针对上述问题,应从如下几个方面着手解决:

完善养老产业PPP项目运作机制。一是政府严格根据市场实际需求规范养老产业PPP项目立项工作,通过完善制度降低养老产业PPP项目运作风险。二是出台社会资本退出机制,在不影响养老产业PPP项目市场化运营的前提下,允许社会资本以股权转让、股权回购、股权互换、资产托管、资产证券化等方式退出养老产业。三是政府定期为养老产业PPP项目提供测算和评估、预防风险和信息共享等服务,推动养老产业PPP项目长期良性运营。四是建立由养老产业PPP项目的参与主体,即社会资本、政府和消费者等共同参与的项目监管制度。

厘清政府与社会资本的责任-利益关系。明确政府和社会资本分工,既符合国家政企分开、政事分开的原则,又能充分发挥政府和社会资本的禀赋优势,有效降低养老成本,减缓养老供给与需求的矛盾。在养老产业PPP项目运营过程中,政府关注满足老年人多样化、多层次的养老需求问题,社会资本则更多关注能否盈利、盈利多少的问题。具体看,政府应做好放管服工作,在前期准备阶段,做好立项、审批、政策引导等工作,调动社会资本的积极性;中期阶段做好项目的运营监管;后期阶段推动各项政策落地、实施,切实解决各种新问题。社会资本则应发挥高效资源配置和专业化管理优势,专注于运营管理和服务,有效降低成本、减少风险、优化资源配置、激发活力。

引导不同属性的养老机构协调发展。一是加快福利型养老机构改革,引入社会资本、专业化管理和服务,推进多部门分工合作,提升福利型养老机构效率和服务质量,实现福利型养老机构的社会化运行转轨。二是严格论证、管控营利型PPP养老项目立项,对营利型养老机构的资本投入、收费标准、持续投入能力、营利能力进行全方位评估、严格审批。三是引导非营利型养老机构开发自身辅助性养老服务项目,如人才培训、教育、健康、体育、法律援助等服务,实现与营利型养老机构的差异化发展。

完善促进养老产业PPP项目发展的政策与法律体系。一是地方政府调整相关的过度扶持政策,针对各种类型的养老产业PPP项目的补助、税收等问题制定实施细则。二是特许经营立法。养老产业PPP项目运作不适用于工程招标和政府采购等法律,需要一个明确具体的法律文件。三是明确划分责任担当、利益分享、继续投入、补偿方面的法律依据,使固定资产和流动性资产所有权、利益分配、融资、继续投入以及经济补偿等得到法律保护。四是监管立法。养老产业PPP项目运作虽然实现了政府与社会资本合作,但政府追求社会价值,而社会资本追求经济效益,现行的行政监管难以实现二者共赢,需要通过明确的法律条文,规范、监管双方履行契约。